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Uma visão comentada sobre a lei da PNRS

Edmilson Rodrigues da Costa –

Dr. em Engª de Minas (IST/UTL), Engº Geólogo (DEGEO/UFOP), Especialista em Geotecnia de Barragens (DECIV/UFOP) e Especialista em Gemologia (DEGEO/UFOP).

RESUMO

A despeito de duas décadas de tramitação em processo legislativo, a Lei da Política Nacional de Resíduos Sólidos e sua regulamentação, configuram-se na oportunidade de mudanças de paradigmas da sociedade brasileira, mesmo, que o horizonte de implantação da mesma seja em torno de mais duas décadas. A logística reversa, a responsabilidade compartilhada e os acordos setoriais são alguns dos instrumentos essenciais e inovadores dessa nova proposta de comportamento coletivo rumo à sustentabilidade. A determinação legal do envolvimento de toda a sociedade em torno de uma mudança cultural, orientada à redução e reaproveitamento de resíduos e à condução de negócios inclusivos, à promoção de cidadania com reinserção social, em conjunto com a obrigatoriedade dos consumidores finais, de seguirem as regras estabelecidas sobre coleta seletiva e retorno adequado dos resíduos para o seu reaproveitamento, destinação ou disposição final, ampliará o ciclo da adequação nacional ao desenvolvimento sustentável.

INTRODUÇÃO

Uma breve análise sobre o histórico da Política Nacional de Resíduos Sólidos no Brasil nos revela que no ano de 1989, foi apresentado o Projeto de Lei do Senado Federal Nº 354/89, que dispunha sobre o acondicionamento, a coleta, o tratamento, o transporte e a destinação final dos resíduos de serviços de saúde. Essa proposta é entendida como a primeira iniciativa para a elaboração da Política de Resíduos Sólidos a nível nacional. Tal Projeto de Lei tramitou e foi melhorado na Câmara dos Deputados (Projeto de Lei Nº 203/91), adquirindo o perfil de processo legislativo. Em 2006 ocorreu a aprovação de um substitutivo pela Comissão Especial da Política Nacional dos Resíduos e em 2007, a proposta do Executivo Federal, que serviu de base à discussão final para a instituição da Política Nacional de Resíduos Sólidos, foi submetida à apreciação do Plenário da Câmara dos Deputados.

Nos quase 20 anos de tramitação daquele projeto inicial, que se viabilizaria na Lei da Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS), cerca de 100 projetos relacionados ao tema foram apensados e tramitaram em conjunto. Tais projetos foram analisados por comissões especiais e alguns deles foram considerados inconstitucionais. Em 2008 foi criado o Grupo de Trabalho na Câmara dos Deputados para viabilizar a deliberação sobre a matéria. O pressuposto da logística reversa presente no texto, que prevê inclusive responsabilidades pós-consumo, encontrou resistência do setor industrial, o que prorrogou a aprovação do projeto de lei. Depois a logística reversa foi considerada aceitável e principalmente aplicável, com compreensão da área empresarial e da área governamental do objetivo de prevenir e recuperar danos ambientais, com viés na responsabilidade social de uma sustentabilidade pró-ativa integradora entre União, Estados, Municípios, empresas e cidadãos. O consenso dos setores industriais e dos catadores de materiais recicláveis, então, serviu de base para que a PNRS fosse aprovada em junho de 2010 pelo Congresso Nacional e sancionada, pela Presidência da República, na forma da Lei Nº 12.305 de 02 de agosto de 2010.

A REGULAMENTAÇÃO DA PNRS

Em 23 de dezembro de 2010, a PNRS (Lei nº 12.305/2010) foi regulamentada pelo Decreto Nº 7.404/2010, com as diretrizes para a criação do Plano Nacional de Resíduos Sólidos, que será elaborado pela União, sob a coordenação do Ministério do Meio Ambiente e será submetido à consulta pública e terá atualizações a cada 04 anos. Essa proposta de consulta pública, será realizada através de audiências públicas em cada região do país e uma audiência de âmbito nacional. E o Plano será apreciado pelos Conselhos Nacionais de Meio Ambiente, das Cidades, de Recursos Hídricos, de Saúde e de Política Agrícola e depois o MMA encaminhará à Presidência da República a proposta de Decreto Presidencial para aprovação do referido Plano.

Ao ampliar-se a visão sobre os Planos de Resíduos Sólidos de competência do Poder Público, tem-se que os Planos Estaduais de Resíduos Sólidos deverão abranger todo o território da respectiva unidade federativa e os Planos Regionais de Resíduos Sólidos, microrregionais, das regiões metropolitanas ou aglomerações urbanas, deverão garantir a participação de todos os municípios que integram a respectiva área de abrangência.

Já os Planos Municipais de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos serão atualizados ou revistos concomitantemente com a elaboração dos planos plurianuais municipais e deverão identificar e indicar medidas saneadoras para passivos ambientais de áreas contaminadas e empreendimentos sujeitos à elaboração de planos de gerenciamento de resíduos sólidos.

Os municípios com população inferior a 20 mil habitantes poderão adotar planos simplificados contendo diagnóstico da situação dos resíduos sólidos gerados no território. Os municípios que optarem por soluções consorciadas intermunicipais para gestão dos resíduos sólidos estão dispensados da elaboração do plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos, desde que o plano intermunicipal atenda ao conteúdo mínimo previsto no art. 19 da Lei nº 12.305/2010.

O Decreto Nº 7.404/2010, também, criou o Comitê Interministerial da Política Nacional de Resíduos Sólidos e o Comitê Orientador para a Implantação dos Sistemas de Logística Reversa.

O Comitê Interministerial tem a função de instituir os procedimentos para a elaboração do Plano Nacional de Resíduos Sólidos e avaliar a sua implementação, definir informações complementares ao Plano de Gerenciamento de Resíduos Sólidos Perigosos, promover estudos e propor medidas de desoneração tributária de produtos recicláveis e a simplificação de procedimentos para o cumprimento de obrigações relativas à movimentação de produtos e embalagens fabricadas com esses materiais. Bem como, promover estudos para a criação de linhas de financiamento, formular estratégia para a promoção e difusão de tecnologias limpas para a gestão e o gerenciamento de resíduos, propor medidas para a implementação dos instrumentos e efetivação dos objetivos da PNRS, definir e avaliar a implantação de mecanismos de descontaminação de áreas órfãs, implantar ações de apoio à elaboração, implementação e revisão dos planos de resíduos, contribuir com o estabelecimento de mecanismos de cobrança dos serviços de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos urbanos.

O Comitê Orientador estabelecerá a orientação para a implementação de sistemas de logística reversa, definirá prioridades e aprovará o cronograma para o lançamento de editais de chamamento de propostas de acordos setoriais, fixará cronogramas de implantação da logística reversa, aprovará estudos de viabilidade técnica e econômica, definirá diretrizes para avaliação dos impactos sociais e econômicos dos sistemas de logística reversa, avaliação dos acordos setoriais, regulamentos e termos de compromissos federais, definirá quais são as embalagens isentas da obrigatoriedade de fabricação com materiais reutilizáveis ou recicláveis, definirá a forma de realização de consulta pública para implementação de logística reversa, promoverá estudos para desoneração tributária de cadeias produtivas sujeitas à logística reversa e a simplificação de obrigações para movimentação de produtos sujeitos a esse sistema e proporá medidas de inclusão de produtos estrangeiros nos sistemas de logística reversa.

O Comitê Orientador instituiu grupos técnicos temáticos, onde admite-se a participação de representantes da sociedade civil, para favorecer as discussões técnicas e para o alcance de convergências e soluções. O grupo técnico referendará a avaliação da viabilidade técnica e econômica da logística reversa (produto ou embalagem), que será levada à aprovação do Comitê Orientador antes da abertura dos editais de chamamento.

No que tange à logística reversa, a Lei da PNRS determina, em seu Artigo 33, que são obrigados a estruturar e implementar sistemas de logística reversa, mediante retorno dos produtos após o uso pelo consumidor, de forma independente do serviço público de limpeza urbana e de manejo dos resíduos sólidos, os fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes de agrotóxicos, pilhas e baterias, pneus, óleos lubrificantes, lâmpadas fluorescentes, de vapor de sódio e mercúrio e de luz mista e produtos eletroeletrônicos e seus componentes.

A logística reversa é obrigatória para essas seis cadeias produtivas, mas, com possibilidades de expansão para outros segmentos, a partir dos acordos setoriais. O acordo setorial é um tema muito recente e complexo, devendo ser bem discutido por todos os elos das cadeias, uma vez que não existe nenhum acordo setorial envolvendo resíduos sólidos em vigor no mundo.

Os acordos setoriais são atos de natureza contratual, firmados entre o Poder Público e os fabricantes, importadores, distribuidores ou comerciantes, visando à implantação da responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida do produto. Os mesmos poderão ser iniciados por demanda espontânea, a partir da elaboração de proposta de logística reversa pelo setor privado (fabricantes, importadores, distribuidores ou comerciantes).

A cadeia de fabricantes, poderá preparar a sua proposta de acordo setorial contendo a logística reversa pactuada e subscrita pelos representantes do setor empresarial e pelo presidente do Comitê Orientador e apresentá-la formalmente ao Ministério do Meio Ambiente (MMA). As propostas serão objeto de consulta pública, sendo encaminhadas ao Comitê Orientador, responsável pela sua aprovação, solicitação de complementação ou arquivamento do processo.

As propostas aprovadas serão regulamentadas via Decreto Presidencial e será firmado um termo de compromisso entre os envolvidos (poder público, fabricante, importador, distribuidor e comerciante), sendo que a condição para que isso se concretize é a inexistência de acordos setoriais na mesma área de abrangência. Importante se faz salientar a necessidade da homologação por órgão do SISNAMA e que compromissos ou metas mais exigentes que os previstos na Lei da PNRS poderão ser firmados.

Os acordos setoriais também poderão ser iniciados pelo Poder Púbico, através de editais de chamamento. O governo apostará na logística reversa através de edital de chamamento, nos quais os proponentes poderão analisar as propostas dos acordos setoriais e as metas para logística reversa específicas. Caso não haja proponente, o governo poderá elaborar a proposta de logística reversa, abrindo espaço para consulta pública. As logísticas reversas de produtos e embalagens com maior grau e extensão de impacto à saúde pública e ao meio ambiente serão priorizadas.

Os termos de compromisso serão celebrados entre o Poder Público e os fabricantes, importadores, distribuidores ou comerciantes nas situações em que não houver acordo setorial ou regulamento específico na mesma área de abrangência ou então para fixar metas mais exigentes.

AS PERSPECTIVAS DA PNRS

A PNRS abrange todos os tipos de resíduos sólidos e define diretrizes, princípios e instrumentos fundamentais ao tema, como ciclo de vida do produto e logística reversa, buscando a coordenação entre produção e consumo consciente. Na PNRS foi estabelecida a responsabilidade compartilhada na destinação dos resíduos, onde cada integrante da cadeia produtiva e os órgãos governamentais possuem funções específicas no manejo e controle adequado dos resíduos sólidos.

A PNRS terá a sua aplicação vivenciada em conjunto com as normas do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), do Sistema Nacional de Vigilância Sanitária (SNVS), do Sistema Unificado de Atenção à Sanidade Agropecuária (SUASA) e do Sistema Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial (SINMETRO), além das Leis Nº 11.445/2007 (Lei do Saneamento Básico), Nº 9.974/2000 (Embalagens de Agrotóxicos) e Nº 9.966/2000 (poluição causada por óleo e outras substâncias nocivas lançadas em águas sob jurisdição nacional).

Diante da discussão sobre metas para redução da geração de resíduos, no Brasil, a única meta nacional até a adoção da Lei da PNRS, havia sido estabelecida pelo Plano Nacional de Mudança Climática (Decreto Nº 6.263/2007) e refere-se ao compromisso de que até 2015 deveremos alcançar o percentual de 20% de reciclagem de resíduos. A adoção da Lei da PNRS, então, estabeleceu uma meta ambiciosa e desafiadora em seu Art. 54: “A disposição final ambientalmente adequada de rejeitos deverá ser implantada em até 4 anos”. Ou seja, projeta o fim dos “lixões” até meados de 2014.

A Lei da PNRS introduziu a diferenciação entre resíduos e rejeitos, reconhecendo o resíduo sólido como um bem econômico e de valor social, gerador de trabalho e renda e promotor de cidadania e define como rejeitos os “resíduos sólidos que, depois de esgotadas todas as possibilidades de tratamento e recuperação por processos tecnológicos disponíveis e tecnicamente viáveis não apresentem outra possibilidade que não a disposição final ambientalmente adequada” (artigo 3º, inciso XV).

No contexto dos Planos de Resíduos Sólidos de competência do setor privado, o Plano de Gerenciamento de Resíduos Sólidos (PGRS), que já era uma exigência no processo de licenciamento e que precisava ser aprovado pelo órgão competente do SISNAMA, no que tange à sua implantação, não poderá prescindir como solução tecnológica da inovação e competitividade nas áreas de produção mais limpa, logística reversa e de recuperação energética dos resíduos.

Logo, se por um lado a PNRS exerce pressões sobre a cadeia produtiva, de outro, o momento torna-se mais favorável para a análise do ciclo de vida do produto e a construção de soluções inovadoras orientadas para a melhoria da eficiência no uso de materiais. Bem como, aponta para a valorização dos resíduos e geração de negócios, para a simbiose industrial, para a engenharia de materiais visando à redução e para a melhoria das ações de responsabilidade sócio-ambiental das empresas.

Os responsáveis pelos PGRS deverão disponibilizar, por meio eletrônico e anualmente, ao órgão municipal competente e ao órgão licenciador do SISNAMA, informações completas e atualizadas sobre a implementação e a operacionalização do plano, de acordo com a demanda do Sistema Nacional de Informações Sobre a Gestão dos Resíduos Sólidos (SINIR). A Lei da PNRS exige um responsável técnico devidamente habilitado para a elaboração, implementação, operacionalização e monitoramento de todas as etapas do plano de gerenciamento de resíduos sólidos industriais.

Importante se faz salientar que a utilização dos subprodutos e resíduos de valor econômico, de origem animal ou vegetal (referidos na Lei Nº 8.171/1991 e na Lei Nº 9.972/2000), como insumos de cadeias produtivas, será valorizada no processo de aprovação dos planos, assim como o aproveitamento de biomassa na produção de energia e o rerrefino de óleos lubrificantes usados ou contaminados.

Os empreendimentos ou as atividades geradoras ou operadoras de resíduos perigosos (geram resíduos perigosos no processo produtivo, comercializem produtos que podem gerar resíduos perigosos e cujo risco seja significativo, que prestam serviços que envolvam a operação com produtos que possam gerar resíduos perigosos, que prestam serviços de coleta, transporte, transbordo, armazenamento, tratamento, destinação e disposição final de resíduos ou rejeitos perigosos), em qualquer fase do seu gerenciamento, são obrigadas a elaborar o Plano de Gerenciamento de Resíduos

Perigosos e submetê-lo ao órgão competente do SISNAMA. O plano de gerenciamento de resíduos perigosos poderá ser inserido no PGRS.

Quanto às regras aplicáveis aos PGRS, os empreendimentos sujeitos à elaboração desses planos, localizados em um mesmo município, região ou aglomeração urbana, que exerçam atividades similares e que possuam mecanismos de governança coletiva ou de cooperação, poderão apresentar o plano de forma coletiva e integrada, que deverá conter a indicação individualizada das atividades e dos resíduos sólidos gerados, bem como as ações e responsabilidades atribuídas a cada um dos geradores.

Esse plano, que poderia se configurar em um fator complicador para as pequenas e microempresas, definidas na Lei Complementar Nº 123/2006 e que gerem apenas resíduos sólidos domiciliares, tem para as mesmas a prerrogativa da dispensa podendo ser elaborado de maneira coletiva por micro e pequenas empresas da mesma área de abrangência, com redução de custos e simplificação do projeto. Assim, soluções coletivas poderão ser criadas para Arranjos Produtivos Locais (APLs), o que dependerá da aprovação pelos órgãos ambientais estaduais. Contudo, isso não se aplica a empresas geradoras de resíduos perigosos. O PGRS sempre que possível deverá prever a participação de cooperativas de catadores de materiais recicláveis.

Notório se faz ressaltar que as etapas do gerenciamento de resíduos incluem: identificação, inventário, amostragem (NBR 10007), classificação (NBR 10004) (ABNT, 2004), a busca de alternativas de destinação, tratamento, reutilização, reprocessamento, reciclagem e disposição, a valoração dos resíduos, a avaliação do fornecedor do serviço ambiental, a validação do projeto pelos órgãos ambientais, o transporte dos resíduos.

Na atualidade, as informações sobre resíduos sólidos têm um universo restrito, pois, além de esparsas, as mesmas, não são consolidadas num Sistema de Informações. A ótica da Lei da PNRS é a implantação do Sistema Nacional de Informações de Resíduos Sólidos (SINIR), estabelecido no art. 12 da Lei 12.305/2010, até o final de 2012. A PNRS ancorar-se-á no SINIR, que está ligado ao Sistema Nacional de Informações sobre Meio Ambiente (SINIMA) e ao Sistema Nacional de Informações Sobre Saneamento Básico (SINISA), ambos, ainda buscando o status de plena operação.

O Inventário de Resíduos se somará ao Sistema Declaratório Anual de Resíduos Sólidos, que será preenchido e atualizado pelas indústrias, sinalizando a origem, transporte e destinação final dos resíduos. O Cadastro Técnico de Operadores de Resíduos Perigosos é um ponto carente de maiores esclarecimentos. O IBAMA será responsável por coordenar esse cadastro e promover a sua integração com o Cadastro Técnico Federal de Atividades Potencialmente Poluidoras ou Utilizadoras de Recursos Ambientais e com o SINIR.

Os dados, informações, relatórios, estudos, inventários e instrumentos equivalentes que se refiram à regulação ou à fiscalização dos serviços relacionados à gestão dos resíduos sólidos, bem como, aos direitos e deveres dos usuários e operadores, serão disponibilizados pelo SINIR na rede mundial de computadores, resguardadas as informações de caráter sigiloso, protegidas por Lei, desde que essa circunstância seja informada de forma expressa e fundamentada.

Quanto aos aspectos econômicos e sociais no pano de fundo da PNRS os esforços do Governo Federal focalizam a redução da pobreza, a distribuição de renda e a inclusão social a partir de um modelo de desenvolvimento inédito de produção e consumo sustentáveis.

As perspectivas da implementação da PNRS, como um dos instrumentos para o desenvolvimento sustentável no país, incluem o fortalecimento da estrutura produtiva nacional, estimulada pela formação de consórcios municipais para modelos mais eficientes de gestão de resíduos sólidos, a consolidação de cooperativas de catadores, a reciclagem, o reaproveitamento e a adoção da responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos. Segundo a nova lei, haverá financiamento aos municípios que investirem na coleta seletiva e na profissionalização das cooperativas e com isto a inclusão e garantia de renda dos catadores serão subsidiados. Pelo viés econômico, a PNRS obriga os grandes empreendedores a fazerem uma opção entre a redução, reuso e reciclagem, reconhecendo o valor econômico do resíduo ou pela integração com as cooperativas de catadores de materiais reciclados.

De acordo com a PNRS, esta opção pela inclusão dos catadores será foco especial dos planos municipais de gestão integrada de resíduos sólidos, para complementar os programas de saneamento, reforçar a garantia de direitos, promover a proteção social e gerar oportunidades de inclusão qualificada e de cidadania. Os setores produtivos que gerenciam eficazmente os seus resíduos também serão beneficiados pela PNRS, que prevê, através do Comitê Interministerial, a proposição de medidas que visem à desoneração tributária para produtos recicláveis e reutilizáveis, além de linhas de créditos em instituições financeiras federais.

Entre os desafios para a implantação do sistema de logística reversa está a identificação dos sistemas que estão operando de maneira incompleta, parciais, com abrangências restritas, seguida pela incorporação dessas atividades no sistema de logística previsto na Lei da PNRS, através do diálogo com interessados e com negócios estruturados que já estão em funcionamento. O compartilhamento dos custos é outra questão de difícil discussão, mas sob este aspecto a disposição de negociar em busca de soluções coletivas torna-se imprescindível.

Importante se faz considerar que, nos sistemas de logística reversa, a parceria com municípios é vital, mas que os sistemas de logística reversa que envolvem os setores produtivos poderão ser relativamente independentes dos sistemas de coleta e tratamento de lixo urbano.

A responsabilidade pela estruturação e implementação dos sistemas de logística reversa é dos fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes dos produtos que colocarem no mercado interno podendo adotar procedimentos de compra de produtos ou embalagens usadas e instituir postos de entrega dos resíduos reutilizáveis e recicláveis.

O princípio da responsabilidade compartilhada, previsto na Lei da PNRS, implica em responsabilidades vinculadas entre todos os envolvidos no ciclo de vida do produto, mas, especificando a responsabilidade de cada um. Desta forma, os consumidores após o uso dos produtos, deverão efetuar a devolução dos resíduos aos comerciantes ou distribuidores, dos produtos e das embalagens, nos postos de coleta disponibilizados pelos fabricantes. Os comerciantes e distribuidores deverão efetuar a devolução aos

fabricantes ou aos importadores dos produtos e embalagens reunidos ou devolvidos. Os fabricantes e os importadores darão destinação ambientalmente adequada aos produtos e às embalagens reunidos ou devolvidos, sendo o rejeito encaminhado para a disposição final ambientalmente adequada, na forma estabelecida pelo órgão competente do SISNAMA e, se houver, pelo plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos.

As iniciativas estratégicas, que serão advindas da implementação da PNRS, garantirão a recuperação da qualidade das águas, o acesso à água potável, às condições sanitárias adequadas e à proteção dos biomas. As mesmas dependerão dos esforços orientados para a otimização e a redução do uso de matéria-prima, para o uso de materiais renováveis, recicláveis, reciclados e energeticamente eficientes, para melhoria das técnicas de produção e dos sistemas de distribuição e para redução do descarte de resíduos, onde, reinseri-los sempre que possível na cadeia produtiva como insumos será a lógica fundamental de uma nova sociedade.